Klasyfikacja zamówień publicznych, progi i procedury - przewodnik na 2026 rok

 

Klasyfikacja i wartości w systemie zamówień publicznych

System zamówień publicznych w Polsce, uregulowany Ustawą z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (PZP), stanowi sformalizowany mechanizm wydatkowania środków publicznych. Każdy podmiot zamawiający, od ministerstwa po małą gminę, oraz każdy wykonawca ubiegający się o kontrakt, musi poruszać się w ściśle określonych ramach prawnych. Fundamentem całego procesu, od którego zależy wybór właściwej ścieżki proceduralnej, jest prawidłowe określenie rodzaju zamówienia oraz rzetelne oszacowanie jego wartości. Błąd na tym początkowym etapie może prowadzić do poważnych konsekwencji, włącznie z unieważnieniem całego postępowania. Dlatego tak ważna jest klasyfikacja zamówień publicznych oraz jej dogłębne poznanie.

Podstawowa klasyfikacja zamówień: co kupuje sektor publiczny?

Ustawa PZP wprowadza fundamentalny podział zamówień, który pozwala na dopasowanie procedur do specyfiki danego zakupu.

Podział ze względu na przedmiot: roboty budowlane, dostawy i usługi

• Roboty budowlane: To pojęcie w ustawie PZP jest szersze niż w prawie budowlanym. Obejmuje nie tylko wykonanie, ale również zaprojektowanie i wykonanie obiektu budowlanego lub robót określonych w unijnych dyrektywach. Przykładami są budowa dróg, szkół, szpitali, a nawet wynajem specjalistycznego sprzętu budowlanego wraz z obsługą operatorską.
• Dostawy: Ta kategoria dotyczy nabywania produktów, towarów i innych rzeczy. Definicja nawiązuje do umowy dostawy z Kodeksu cywilnego, w ramach której dostawca zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia określonych dóbr.
• Usługi: Definiuje się je w sposób negatywny – usługą jest wszystko to, co nie jest ani robotą budowlaną, ani dostawą. Jest to najszersza kategoria, obejmująca zarówno proste czynności, jak sprzątanie, jak i wysoce specjalistyczne doradztwo prawne czy usługi informatyczne.

Podział ze względu na zamawiającego: Zamówienia klasyczne, sektorowe oraz w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa

• Zamówienia klasyczne: Udzielane przez zamawiających publicznych, takich jak jednostki sektora finansów publicznych (np. urzędy, agencje rządowe).
• Zamówienia sektorowe: Realizowane przez podmioty działające w strategicznych sektorach gospodarki, takich jak energetyka, transport, gospodarka wodna czy usługi pocztowe.
• Zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa: Dotyczą m.in. dostaw sprzętu wojskowego lub newralgicznego i podlegają odrębnym, specjalistycznym regulacjom.

Szacowanie wartości zamówienia: klucz do wyboru właściwej procedury

Po określeniu rodzaju zamówienia, zamawiający musi z należytą starannością ustalić jego szacunkową wartość (bez podatku VAT). Jest to kluczowy moment, który decyduje o dalszym przebiegu postępowania.

Zakaz zaniżania wartości i niedozwolonego dzielenia zamówień

Ustawa kategorycznie zakazuje zaniżania wartości zamówienia lub wybierania takiego sposobu jej obliczania, który miałby na celu uniknięcie stosowania bardziej rygorystycznych przepisów. Szczególną formą manipulacji jest sztuczny podział jednego, większego zamówienia na kilka mniejszych, aby każde z osobna miało wartość poniżej progów ustawowych. Takie działanie jest niedozwolone, chyba że podział jest uzasadniony obiektywnymi przyczynami.

Test "trzech tożsamości" – kiedy mamy do czynienia z jednym zamówieniem?

Aby ocenić, czy kilka mniejszych zakupów nie powinno być traktowane jako jedno zamówienie, stosuje się tzw. test trzech tożsamości. Wszystkie trzy kryteria muszą być spełnione łącznie:

1. Tożsamość przedmiotowa: Występuje, gdy poszczególne zadania mają to samo lub podobne przeznaczenie i są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Klasycznym przykładem jest budowa mostu i osobne zlecenie na dostawę barier do tego samego mostu.
2. Tożsamość czasowa: Zachodzi, gdy realizacja powiązanych ze sobą zadań jest możliwa do zaplanowania w określonej perspektywie czasowej (np. w ramach jednego roku budżetowego).
3. Tożsamość podmiotowa: Ma miejsce, gdy na rynku istnieją wykonawcy zdolni do kompleksowej realizacji całego zadania. Jeśli rynek oferuje takie podmioty, dzielenie zamówienia na wąskie specjalizacje może być uznane za nieuzasadnione.¹³

Należy przy tym odróżnić niedozwolone dzielenie od dopuszczalnego podziału zamówienia na części, który ma na celu ułatwienie dostępu małym i średnim firmom. W takim przypadku wartością zamówienia jest jednak łączna wartość wszystkich części i do każdej z nich stosuje się procedurę właściwą dla całości.

Mapa drogowa postępowania: progi krajowe i unijne

Wartość zamówienia odniesiona do konkretnych progów kwotowych tworzy mapę drogową, która wskazuje, jakie przepisy należy zastosować.

Próg – granica stosowania ustawy PZP

Najważniejszym progiem krajowym jest kwota 130 000 zł netto  - UWAGA! Od 1 stycznia próg będzie wynosić 170 000 zł!. Zamówienia klasyczne o wartości równej lub przekraczającej ten próg muszą być prowadzone zgodnie z reżimem ustawy PZP. Poniżej tej kwoty zamawiający nie stosuje ustawy, ale nadal jest zobowiązany do wydatkowania środków w sposób celowy i oszczędny, często na podstawie wewnętrznych regulaminów.

Progi unijne jako brama do europejskiego rynku (aktualne wartości na lata 2024-2025)

Przekroczenie progów unijnych oznacza, że zamówienie ma znaczenie dla wspólnego rynku europejskiego. Wiąże się to z obowiązkiem stosowania bardziej sformalizowanych procedur i publikacji ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Progi te są aktualizowane co dwa lata. Na lata 2024-2025 obowiązują następujące wartości, przeliczane według kursu 4,6371 zł za euro :

Rodzaj zamówienia	Rodzaj zamawiającego	Próg w PLN (netto)
Roboty budowlane	Wszyscy zamawiający	25 680 260 zł
Dostawy i usługi	Sektor rządowy (np. ministerstwa)	663 105 zł
Dostawy i usługi	Sektor samorządowy (np. gminy, powiaty)	1 024 799 zł
Usługi społeczne i inne szczególne	Zamawiający klasyczni	3 477 825 zł
Dostawy i usługi	Zamawiający sektorowi i w dziedzinie obronności	2 054 235 zł

5. Konsekwencje Proceduralne: Jaki Tryb Wybrać?

Wartość zamówienia determinuje katalog dostępnych trybów postępowania.

Reżim Krajowy (poniżej progów UE)

Dla zamówień o wartości od 130 000 zł do progów unijnych podstawową procedurą jest tryb podstawowy, który występuje w trzech elastycznych wariantach:

• Wariant 1 (bez negocjacji): Najprostsza forma, przypominająca klasyczny przetarg nieograniczony. Zamawiający publikuje ogłoszenie i Specyfikację Warunków Zamówienia (SWZ), a wykonawcy składają oferty, z których wybierana jest najkorzystniejsza.
• Wariant 2 (z możliwością negocjacji): Zamawiający może, ale nie musi, prowadzić negocjacje z wykonawcami w celu ulepszenia treści ofert w zakresie kryteriów oceny. Po negocjacjach wykonawcy składają oferty dodatkowe.
• Wariant 3 (z obowiązkiem negocjacji): Przeznaczony dla bardziej skomplikowanych zamówień. Postępowanie zaczyna się od publikacji Opisu Potrzeb i Wymagań (OPiW). Zamawiający prowadzi negocjacje, by doprecyzować warunki, a dopiero potem zaprasza do składania ofert ostatecznych.

Reżim Unijny (powyżej progów UE)

Dla zamówień o wyższej wartości przewidziano bardziej sformalizowane procedury. Podstawowe, konkurencyjne tryby to :

• Przetarg nieograniczony: Procedura jednoetapowa, w której w odpowiedzi na ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym UE wszyscy zainteresowani wykonawcy mogą składać oferty.
• Przetarg ograniczony: Procedura dwuetapowa. Najpierw wykonawcy składają wnioski o dopuszczenie do udziału. Zamawiający kwalifikuje ograniczoną ich liczbę (od 5 do 20) i tylko ich zaprasza do składania ofert.

Diabeł tkwi w szczegółach: różnice w terminach i ochronie prawnej

Podział na reżim krajowy i unijny ma kluczowe znaczenie dla terminów i możliwości dochodzenia swoich praw przez wykonawców.

Porównanie kluczowych terminów

• Składanie ofert: W procedurach krajowych terminy są krótsze (np. 7 dni na usługi/dostawy), podczas gdy w unijnych wynoszą co najmniej 30-35 dni.
• Związanie ofertą: W postępowaniach krajowych wykonawca jest związany ofertą maksymalnie 30 dni (z możliwością przedłużenia o kolejne 30), a w unijnych – do 90 lub nawet 120 dni.

Dostęp do środków ochrony prawnej: Krajowa Izba Odwoławcza (KIO)

Głównym narzędziem ochrony prawnej jest odwołanie do KIO. Wykonawca, który ma interes w uzyskaniu zamówienia i mógł ponieść szkodę, może zaskarżyć niemal każdą czynność lub zaniechanie zamawiającego. Dostęp do tej ścieżki jest jednak zróżnicowany:

• Termin na wniesienie odwołania:
  • W postępowaniach poniżej progów unijnych wynosi zaledwie 5 dni.
  • W postępowaniach powyżej progów unijnych jest dwukrotnie dłuższy i wynosi 10 dni.
• Koszty (wpis od odwołania):
  • Dostawy/usługi: 7 500 zł (poniżej progów) vs. 15 000 zł (powyżej progów).
  • Roboty budowlane: 10 000 zł (poniżej progów) vs. 20 000 zł (powyżej progów).

Podsumowanie: dobre praktyki dla Zamawiających i Wykonawców

System zamówień publicznych to łańcuch naczyń połączonych. Prawidłowa klasyfikacja, rzetelne szacowanie wartości i wybór odpowiedniej procedury to klucz do legalnego i efektywnego wydatkowania publicznych pieniędzy.

Rekomendacje dla zamawiających:

• Planuj z wyprzedzeniem: Dokładna analiza potrzeb i rynku przed wszczęciem postępowania pozwala uniknąć błędów.
• Dokumentuj decyzje: Każda decyzja o podziale zamówienia musi być poparta obiektywnymi argumentami, aby uniknąć zarzutu sztucznego dzielenia.
• Wybieraj tryb świadomie: Dopasuj wariant trybu podstawowego do stopnia skomplikowania zamówienia, aby w pełni wykorzystać jego elastyczność.

Wskazówki dla wykonawców:

• Analizuj dokumenty: Weryfikuj nie tylko opis przedmiotu zamówienia, ale także prawidłowość wyboru procedury przez zamawiającego.
• Działaj szybko: W postępowaniach krajowych 5-dniowy termin na odwołanie wymaga natychmiastowej reakcji. Bądź gotów do szybkiej analizy prawnej.
• Znaj swoje prawa: Pamiętaj, że wartość zamówienia wpływa nie tylko na obowiązki zamawiającego, ale także na Twoje prawa, w tym terminy i koszty ewentualnego sporu.

 

WYBIERZ SZKOLENIE Z ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH